Il nuovo Codice degli Appalti si è posto l’obiettivo di semplificare e velocizzare le procedure d’appalto attraverso la digitalizzazione dell'intero ciclo di vita dei contratti pubblici.
Andando leggermente a ritroso nel tempo si rinviene una forma embrionale di digitalizzazione delle procedure già nel D.Lgs. 50/2016 (precedente Codice) per poi passare, nell’ottobre 2018, all’introduzione dell’obbligo dei mezzi di comunicazione elettronici e delle procedure elettroniche nelle gare di appalto.
Già dunque si era ipotizzato un procedimento di gara sempre più digitalizzato, caratterizzato da mezzi di comunicazione elettronica, piattaforme telematiche e MEPA quali temi-chiave sia per la modalità di svolgimento delle procedure che per la loro partecipazione da parte degli Operatori economici.
Il D.Lgs.n. 36/2023 rappresenta quindi il culmine di questo processo di digitalizzazione, ponendo le basi per un vero e proprio “ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement)”, che sarà costituito sostanzialmente dalle piattaforme e dai servizi digitali in uso alle Stazioni appaltanti coadiuvati, in un’ottica di totale interoperabilità, dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) e dal Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), strumenti gestiti entrambi da ANAC.
Il tutto per consentire alle PP.AA. appaltanti di poter monitorare l’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, a partire dalla programmazione e progettazione della gara alla pubblicazione del bando, all’affidamento e infine all’esecuzione contrattuale.
Il nuovo Codice riserva alla tematica della digitalizzazione ben 18 articoli (artt. 19-36) che diverranno effettivamente operativi solo a partire dal gennaio 2024 (a differenza di altre parti del Codice che, invece, saranno operativi già dal luglio 2023); tra le norme più significative si rinvengono:
Art. 19, rubricato “Principi e diritti digitali”., che specifica come le Stazioni appaltanti e gli Enti concedenti siano i soggetti deputati ad assicurare la digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti e ad introdurre le misure tecniche ed organizzative a presidio della sicurezza informatica e della protezione dei dati personali.
In virtù della completa digitalizzazione viene così sancito il principio dell’unicità dell’invio, ovvero che ciascun dato dev’essere fornito dall’Operatore economico una sola volta ad un solo sistema informativo, per cui le altre Amministrazioni pubbliche che ne avranno bisogno non potranno nuovamente chiederlo all’operatore economico ma dovranno necessariamente approvvigionarsi presso la propria banca-dati o, in alternativa, da altri sistemi informativi.
La definitiva archiviazione della gara cartacea è invece sancita dal comma 3 dell’art. 19, che statuisce come tutte le attività ed i procedimenti amministrativi sottesi alle gare d’appalto verranno svolti, d’ora in poi, solo con modalità digitale mediante utilizzo di piattaforme.
Art. 21. enuclea invece il “Ciclo di vita digitale dei contratti pubblici” (Programmazione, Progettazione, Pubblicazione, Affidamento ed Esecuzione), nel rispetto delle disposizioni del Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs.n. 82/2005) e specificando come tutti i soggetti coinvolti (pubblici e privati) dovranno sottostare alle relative norme del nuovo Codice.
Art. 22. delinea invece l’Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale, la cui parte operativa permetterà la gestione dell’intero ciclo di vita dei contratti; l’Ecosistema sarà costituito dalle:
Art. 23. La Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) assume un’importanza fondamentale nell’ambito dell’Ecosistema Nazionale d’approvvigionamento digitale, di cui è titolare l’ANAC, e deve contenere tutti i dati relativi ai contratti pubblici di lavori servizi e forniture nonchè tutte le informazioni inerenti agli atti delle amministrazioni aggiudicatrici relativi alla programmazione, alla scelta del contraente, all'aggiudicazione.
Tali informazioni devono essere trasmesse tempestivamente attraverso le piattaforme informatiche ad essa interconnesse.
Art. 24. Completa il quadro il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), che opera presso la BDNCP; la norma specifica la necessità dell’impiego del Fascicolo virtuale ai fini della partecipazione a tutte le procedure d’affidamento disciplinate dal Codice, nonché dispone che i dati ed i documenti contenuti nel FVOE vengano aggiornati automaticamente, mediante la già citata interoperabilità delle informazioni.
Il FVOE era già stato attivato dall’ANAC, con propria deliberazione nel luglio 2022 e, già da quel momento, le Stazioni Appaltanti avrebbero dovuto acquisire, attraverso un’interfaccia web, tutta la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di partecipazione dell’operatore economico ecc.; il nuovo Codice sul punto dispone che l’ANAC, con proprio provvedimento d’intesa con il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti e AGID, disponga entro 60 giorni dalla sua entrata in vigore indicando le tipologie di dati da inserire nel FVOE, in relazione a cui sarà poi obbligatoria la verifica presso la BDNCP.
Art. 27. Nel confermare, dunque, l’importanza fondamentale della BDNCP nell’ambito del nuovo Ecosistema, a detta viene altresì attribuita anche la funzione di garantire la pubblicità legale degli atti, i cui effetti giuridici decorreranno dalla data di pubblicazione degli atti e documenti in detta Banca Dati.
Il nuovo Codice poi non manca di dedicare una parte alla “Trasparenza”, specificando come tutti i dati relativi alla programmazione di lavori, servizi e forniture, nonché alle procedure del ciclo di vita dei contratti pubblici, saranno trasmessi tempestivamente alla BDNCP e che le Stazioni appaltanti ne cureranno il collegamento con le rispettive sezioni dedicate alla “Amministrazione trasparente”.
Anche la BDNCP deve poi assicurare la massima trasparenza mediante la pubblicazione dei dati in “formato aperto” (oggetto del bando, elenco degli operatori invitati, aggiudicatario, importo d’aggiudicazione, tempi di completamento delle attività, importo delle somme liquidate ecc.).
Art. 30. Infine viene previsto un miglioramento d’efficienza in capo alle Stazioni appaltanti attraverso l’uso di procedure automatizzate, ivi compreso l’utilizzo della intelligenza artificiale salvo l’obbligo d’introdurre, negli atti di gara, clausole volte ad assicurare la correzione degli errori derivanti da tale processo di automazione.
L’operatore economico dovrà quindi essere sempre messo a conoscenza preventivamente dell’esistenza di processi decisionali su base algoritmica, fermo restando che le Stazioni Appaltanti dovranno sempre garantire, nel processo decisionale, un contributo umano capace di validare o meno la decisione automatizzata.
Con l’effettiva entrata in vigore della parte relativa alla digitalizzazione dei contratti pubblici viene introdotta una fondamentale trasformazione dell’attività della Pubblica Amministrazione, che potrà d’ora innanzi contare su un sistema informatico avanzato ed altamente integrato per gestire, in maniera efficiente e trasparente, i processi d’acquisto pubblico.
Viene sancita la definitiva archiviazione della gara cartacea, stabilendo che tutte le attività ed i procedimenti amministrativi verranno svolti solo (ed esclusivamente) in modalità digitale.
L’“ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale” risulta così costituito dalle Piattaforme digitali infrastrutturali (tra cui la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici - BDNCP) e dalle Piattaforme d’approvvigionamento digitali e l’intero ciclo di vita digitale dei contratti (programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione) dev’essere gestito necessariamente nell’ambito di detto Ecosistema.
Per consentite tutto ciò, però, occorre garantire la piena ed effettiva “interoperabilità” tra banche-dati e piattaforme, con l’applicazione altresì del “principio dell’unicità dell’invio” per cui le PP.AA. dovranno chiedere i dati ed informazioni non agli OO.EE. ma solo alle BDNCP in quanto contenente tutte le informazioni sui appalti pubblici nonché quale futuro strumento deputato alla pubblicità legale degli atti di gara.
Infine, fa il suo ingresso nelle procedure concorsuali l’Intelligenza Artificiale, seppure con limitazioni mediante il cd. “contributo umano”, per non rendere i processi decisionali del tutto automatizzati, financo per le finalità d’aggiudicazione della gara stessa.
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