TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 2/1/2026, n. 18
Uno dei temi su cu si è registrato un significativo contrasto giurisprudenziale nel corso dell’anno appena concluso è la corretta applicazione della disposizione sul divieto di ribasso dei costi della manodopera (art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023). Il contrasto giurisprudenziale ha riguardato la natura del divieto.
Secondo un primo orientamento la norma (l’art. 41) avrebbe introdotto, a differenza del passato, un vero e proprio “divieto assoluto” di ribasso, con la conseguenza che il ribasso percentuale offerto dai concorrenti non si applica a tali costi (che restano, appunto “scorporati”).
Secondo una diversa interpretazione (seguita anche da ANAC) la norma non innova rispetto al passato ma conferma un “divieto relativo” di ribasso, nel senso che il ribasso percentuale offerto dal concorrente si applica sull’intero importo posto a base di gara, importo “comprensivo”, quindi, anche dei costi della manodopera, a condizione che il concorrente dimostri che una eventuale riduzione dei costi (rispetto a quelli stimati/scorporati dalla stazione appaltante) derivi esclusivamente da una più efficiente organizzazione aziendale.
Il contrasto giurisprudenziale è stato composto dal Consiglio di Stato (prima con la sentenza n. 5712 del 2.7.2025 poi con la successiva pronuncia n. 8225/2025) secondo cui la separata indicazione dei costi della manodopera (da parte della stazione appaltante) non li sottrae al ribasso, ma impone che ogni riduzione sia adeguatamente giustificata e congrua ai sensi dell’art. 110 del Codice.
Il TAR Campano pur dando atto delle recenti pronunce del Consiglio di Stato, introduce un importante tassello al quadro interpretativo. Secondo i giudici, infatti, se è vero che l’indicazione separata dei costi di manodopera non li sottrarrebbe automaticamente al ribasso, nel caso di specie era stata proprio la lex specialis a ingenerare nei concorrenti un ragionevole affidamento sul fatto che il ribasso dovesse essere formulato soltanto sulla componente “servizi” e non anche sui costi della manodopera e sicurezza che restavano scorporate.
La stazione appaltante aveva infatti strutturato la base d’asta (per affidamento del servizio di raccolta rifiuti e igiene urbana) distinguendo “servizi”, “costi della manodopera” e “oneri di sicurezza”, precisando nel disciplinare di gara che "i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso" e che "ai sensi dell'articolo 41 comma 14 del Codice i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale". Non solo. Ma anche nella parte del disciplinare relativo alla formulazione della “offerta economica” si specificava espressamente che "il ribasso complessivo dichiarato in piattaforma comprende il ribasso offerto sull'importo dei servizi e l'eventuale minore costo della manodopera dichiarato".
Non vi è dubbio, quindi, secondo il TAR Campano, che nel caso di specie la lex specialis abbia ingenerato il legittimo affidamento nell’operatore economico sul fatto che il ribasso offerto andasse calcolato solo sui servizi e non, invece, sull’intero importo poso a base d’asta. Peraltro, l’operatore economico aveva dichiarato nella sua offerta un costo della manodopera superiore a quello stimato dalla stazione appaltante.
Il nodo della questione è la determinazione dell’importo contrattuale e la verifica di congruità della offerta. La stazione appaltante, infatti, all’esito della gara applicava il ribasso presentato dall’operatore economico primo classificato sull’intero importo posto a base d’asta, includendo anche il costo delle manodopera e avviava il subprocedimento di verifica di congruità dell’offerta ai sensi dell’art. 110. Nell’ambito di tale procedimento il concorrente dichiarava di voler applicare il ribasso soltanto alla voce “servizi” e che, peraltro, non poteva dare giustificazioni sul costo della manodopera, avendo indicato nella sua offerta un costo della manodopera superiore a quello indicato/scorporato dalla stazione appaltante. Ciò nonostante, all’esito del subprocedimento di verifica la stazione appaltante disponeva l’esclusione per offerta ritenuto “non congrua” ai sensi dell’art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023, imputando al concorrente di non aver fornito giustificazioni adeguate e di sostenere un’interpretazione ritenuta non conforme al disciplinare.
A questo punto l’operatore economico impugnava l’esclusione. Il TAR accoglie il ricorso e annulla gli atti di esclusione e della verifica di congruità, confermando l’aggiudicazione in suo favore.
Sono significativi diversi passaggi della sentenza.
In primo luogo nella sentenza si legge: “Collegio è consapevole che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5712 del 2.7.2025, ha affermato – in riforma di una sentenza del TAR Calabria – che “è da escludere che l’art. 41 abbia dettato la regola – opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 – che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico. Tuttavia, la fattispecie oggetto della sentenza n. 5712/2025 si distingue da quella in esame per un elemento dirimente: in quel caso, la lex specialis di gara indicava chiaramente quale “importo soggetto a ribasso” quello complessivo, comprensivo dei costi della manodopera; nel caso odierno, invece, il disciplinare di gara precisava espressamente che “i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso” e che gli stessi erano “scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”.
Secondo i giudici, quindi, la Stazione appaltante aveva errato nel considerare "anomala" un'offerta calcolata in conformità alle indicazioni della lex specialis di gara, la quale chiaramente indicava che i costi della manodopera erano "scorporati dall'importo assoggettato al ribasso" e che il ribasso comprendeva "il ribasso offerto sull'importo dei servizi e l'eventuale minore costo della manodopera dichiarato".
In secondo luogo, secondo i giudici, la Stazione appaltante avrebbe illegittimamente avviato il procedimento di verifica della congruità chiedendo alla ricorrente di giustificare un importo che non corrispondeva all'importo dalla stessa effettivamente offerto. Inoltre per la ricorrente sarebbe stato materialmente impossibile giustificare un importo contrattuale (preteso dalla amministrazione) addirittura inferiore ai propri costi della manodopera (dichiarati in offerta). Ciò avrebbe comportato l'esecuzione dell'appalto in perdita, circostanza evidentemente non sostenibile.
In terzo luogo, anche a voler ritenere dubbia l'interpretazione della lex specialis, la Stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il soccorso procedimentale ai sensi dell'art. 101, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, consentendo alla ricorrente di chiarire la portata dell'impegno negoziale assunto. La giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. III, n. 9254/2023) in più occasione ha avuto modo di chiarire che "ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall'interprete il significato più favorevole al concorrente; tanto a maggior ragione quando trattasi di clausole che possono condurre all'esclusione dell'offerta, a fronte del criterio del favor partecipationis, per il quale a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola contenute in un bando o in un disciplinare di gara, va sempre preferita la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti" .
