Costi della manodopera : il Consiglio di stato fa il punto su monte ore contrattuale e monte ore effettivo

Con la sentenza in commento i giudici si pronunciano su due aspetti significativi in tema di “costo della manodopera” e sulla sua corretta “quantificazione” e “giustificazione” in sede di verifica di congruità dell’offerta. Si tratta per i giudici, da un lato, di calcolare correttamente “il costo medio orario” posto a base del “costo complessivo della manodopera”, e dall’altro, di calcolare correttamente “il monte ore” ovvero se si debba far riferimento al monte ore contrattuale o al monte ore effettivo.

Nella gara per l’affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione indetta dalla Università Federico II di Napoli, la società risultata aggiudicataria proponeva appello contro la sentenza del TAR Campania che aveva annullato l’aggiudicazione in suo favore accogliendo il ricorso della seconda classificata la quale aveva lamentato la illegittimità dell’operato della Stazione appaltante che non si sarebbe accorta delle erronee modalità di calcolo del costo complessivo manodopera in sede di verifica della congruità della offerta.
La ricorrente lamentava che l’aggiudicataria non aveva considerato il costo delle ore contrattuali offerte avendo fatto esclusivo riferimento al costo monte ore effettivo, ben inferiore a quello delle ore contrattuali. La ricorrente lamentato inoltre che la Stazione appaltante non si era avveduta delle erronee modalità con le quali la società aggiudicataria aveva calcolato il costo orario medio posto alla base del complessivo calcolo del costo del lavoro.. 
Il TAR (accogliendo il ricorso) annullava l’aggiudicazione e il giudizio di non anomalia dell’offerta effettuato in relazione al calcolo dei costi di manodopera disponendone la riedizione della verifica di congruità di detto costo sulla scorta dei principi affermati in sentenza.
Principi che il Consiglio di Stato conferma.

Il principio espresso dai giudici è che per la quantificazione del costo della manodopera occorre tener conto del monte ore contrattuale indicato in offerta e non del monte ore effettivo. Solo il monte ore contrattuale, infatti, esprime il reale impegno assunto dalla concorrente in sede di gara. Viceversa, il monte ore effettivo (vale a dire le c.d. ore lavorate) non esprime l’effettivo costo del lavoro che l’aggiudicataria dovrà sostenere nel corso dell’esecuzione della commessa, perché non tiene conto dei costi necessari a far fronte alle assenze del personale per ferie, malattie, permessi studio e permessi sindacali. Secondo i giudici, quindi, l’aggiudicataria avrebbe dovuto moltiplicare il costo orario medio per il numero di ore contrattuali offerte, solo così potendo assicurare l'espletamento del servizio secondo le modalità per le quali si era impegnata contrattualmente nei confronti dell'Amministrazione.

Posto, quindi, che le ore richieste dalla Stazione appaltante nel capitolato erano da qualificarsi come ore contrattuali teoriche, l’aggiudicataria avrebbe dovuto, una volta utilizzato il monte ore effettivo ai fini del calcolo del costo orario medio, così giustificando lo scostamento rispetto ai valori ufficiali (risultante dalle tabelle ministeriali), moltiplicare tale costo orario per le ore contrattuali offerte.

La pronuncia è significativa perché richiama alcuni punti fermi che la giurisprudenza ha costantemente affermato (cfr. tra le tante Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2024, n.1509; Cons. Stato, sez. V, 6 febbraio 2024, n. 1220; Cons. Stato, sez. V, 16 ottobre 2023, n. 8990; Cons. Stato, sez. V, 22 novembre 2022, n. 10272 e Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2021, n. 3200), chiarendo che il monte ore contrattuale si riferisce al rapporto tra stazione appaltante e appaltatore, ovvero alla quantità di prestazioni che il secondo dovrà erogare a favore della prima (l'obbligazione principale dell'appaltatore) mentre il monte ore teorico si riferisce al rapporto tra lavoratore e datore di lavoro, ovvero all'obbligazione principale del lavoratore nell'ambito di un rapporto d'impiego.
Invece il monte ore effettivo (ore mediamente lavorate) rileva ai fini della congruità dell'offerta nella logica delle tabelle ministeriali: al costo medio annuo del personale viene applicato un divisore inferiore rispetto a quello puramente teorico, al fine di determinare un costo orario più elevato, idoneo a coprire anche la frazione di costo che l'appaltatore dovrà sostenere per sostituire il personale assente (per malattia, ferie e altre evenienze).  L’appaltatore deve comunque garantire il servizio in caso di assenze del personale al fine di adempiere integralmente all'obbligazione assunta verso la stazione appaltante in base al monte ore contrattuale indicato in offerta. Solo il monte ore contrattuale, dunque, esprime il tempo reale del servizio per cui la concorrente si è impegnata contrattualmente in sede di offerta. Si legge nella sentenza
che “ l’individuazione del monte ore contrattuale costituisce, dunque, parametro numerico di riferimento per lo svolgimento del giudizio di congruità dell’offerta”  mentre “ il monte ore effettivo (determinato delle ore annue mediamente lavorate ricavate mediante riduzione del monte ore teorico complessivo della percentuale di assenza dedotta dall’impresa) può essere utilizzato ai fini del calcolo del costo orario medio, così giustificando l’eventuale scostamento rispetto ai valori ufficiali (risultanti dalle tabelle ministeriali)”  … Quindi “se il monte ore effettivo ben può essere utilizzato per giungere alla determinazione del costo orario medio, ovvero quale divisore, tale costo va poi però moltiplicato per le ore contrattuali, che rappresentano l’effettivo costo che l’impresa deve sostenere per lo svolgimento della commessa e per
cui si è impegnata contrattualmente (anche a far fronte alle necessarie sostituzioni per le varie evenienze sopra indicate)”.

Chiariti questi principi, i giudici si pronunciano, infine, su una altra questione: la mancata giustificazione dei costi delle ore aggiuntive (per le unità operative di pronto intervento) che rientrino nell’offerta migliorativa formulata dall’operatore economico.
Secondo i giudici il fatto che la amministrazione non le abbia richieste non consente di escludere le medesime ore dalla verifica della congruità dei costi della manodopera.
Per i giudici, quindi, non conta il fatto che le ore aggiuntive non siano state richieste dall’amministrazione, conta il fatto che tali ore aggiuntive risultano (pacificamente) offerte dall’ impresa che, quindi, era tenuta a giustificarne il costo.