Costi della manodopera da inserire in offerta: un importante chiarimento del Consiglio di Stato

Cons. Stato, V, 3/11/2020, n. 6786

È giustificabile in sede di offerta non indicare i costi relativi al personale da utilizzarsi quale mero supporto all’esecuzione dell’appalto o perché riferibili a soggetti esterni? Il Consiglio di Stato, prendendo spunto da un caso di affidamento del servizio di ristorazione scolastica, offre una risposta convincente sia in ordine alla ratio della norma (articolo 95 comma 10 Codice Appalti) che alla necessità, in termini di costi, di indicare effettivamente il numero di lavoratori impiegati nell’esecuzione del servizio.

Ciò che veniva contestato nel caso specifico era la “riduzione”, da parte della aggiudicataria, del numero dei lavoratori impiegati per la prestazione del servizio tra la fase dell’offerta tecnica e quella delle giustificazioni addotte in sede di anomalia. In pratica la seconda graduata lamentava che la prima classificata avesse modificato la propria offerta per non aver compreso, in sede di giustificazioni, il costo del lavoro di alcune figure professionali i cui servizi, invece, erano stati inseriti nell’offerta tecnica.

Nello specifico mancava il costo del “dietista” e del “direttore del servizio”, entrambi impiegati per circa 20 ore settimanali.

La questione dunque era se fosse effettivamente necessario ricomprendere, nei costi della manodopera, anche la retribuzione di quei dipendenti o consulenti esterni che sono impiegati dall’operatore economico per diversi (o tutti) gli appalti assunti e non per un singolo e specifico contratto.

Detti sono definiti quali “costi indiretti della commessa” in quanto relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto, da tener distinti rispetto ai “costi diretti della commessa” che, invece, sono comprensivi dei dipendenti impiegati in via esclusiva all’interno dell’appalto.

Nel caso di specie la giustificazione addotta dalla prima classificata era nel senso di affermare che l’impiego di 20 ore con riguardo ai soggetti menzionati non escludeva il loro impiego per l’esecuzione di altri contratti di appalto.

Su tale scorta il Consiglio di Stato specifica come la norma del Codice Appalti, ovvero l’obbligatorietà d’indicazione dei costi della manodopera, risponda all’esigenza di tutela del lavoro sotto il profilo della giusta retribuzione, così da evitare manovre speculative finalizzate a rendere l’offerta di gara maggiormente competitiva.

Di conseguenza l’esigenza di indicazione è necessaria solo e proprio per quei dipendenti impiegati stabilmente nella commessa. Diversamente per le figure professionali impiegate in via indiretta, ovvero che operano solo occasionalmente, (nella specifica vicenda il “dietista”), oppure che lo fanno in maniera trasversale (sempre nel caso che qui ci occupa, il “direttore del servizio”), è evidente che il costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto.

Ciò posto afferma il Supremo Collegio come la aggiudicataria non fosse affatto tenuta ad inserire il costo di tali figure nell’ambito del costo complessivo della manodopera; è evidente, però, che l’offerta tecnica, o in questo caso le giustificazioni addotte in sede partecipativa, dovranno poter dimostrare l’impiego trasversale o saltuario delle figure escluse, rischiando la concorrente, diversamente, comunque una esclusione dalla gara.


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