Quarto contributo della rubrica “Riforma Gelli-Bianco: guida operativa per la compliance delle strutture sanitarie”.
Dopo aver esaminato la condotta, il nesso causale e il danno risarcibile nei precedenti contributi, questo articolo affronta il Comitato di Valutazione Sinistri (CVS): l’organo tecnico che il D.M. 15 dicembre 2023, n. 232 rende obbligatorio per tutte le strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private.
L’analisi muove dal quadro normativo e dalla questione interpretativa sull’ambito soggettivo, per poi illustrare — con approccio concreto — le conseguenze — giuridiche, assicurative, contabili e organizzative — della mancata istituzione.
Il 31 marzo 2026 segna la scadenza dell’obbligo di adeguamento: da quella data, la non conformità è produttiva di effetti su ogni piano rilevante per la vita della struttura.
1. Premessa
Il termine per l’adeguamento organizzativo previsto dal D.M. 15 dicembre 2023, n. 232 scade il 31 marzo 2026: l’art. 18, comma 4, del decreto concede ventiquattro mesi dall’entrata in vigore (31 marzo 2024) per istituire il Comitato di Valutazione Sinistri.
Molte strutture non hanno ancora provveduto, talvolta nella convinzione che l’obbligo sia privo di conseguenze concrete o che, in presenza di copertura assicurativa, non le riguardi.
Questo contributo ha un duplice obiettivo: chiarire cosa sia il CVS e come funzioni, e illustrare cosa rischia — concretamente — la struttura che non lo istituisce.
2. Il quadro normativo in sintesi
L’obbligo
L’art. 15, comma 2, del D.M. 232/2023 stabilisce che la struttura
«gestisce il sinistro, avvalendosi di un apposito Comitato Valutazione Sinistri, proprio o in convenzione, previa individuazione del ruolo e delle funzioni con apposito regolamento o atto organizzativo».
La formulazione non lascia margini sull’an: la struttura sceglie il modello — interno o in convenzione — ma non se dotarsene.
L’art. 16 specifica le competenze professionali «minime obbligatorie»:
- medicina legale,
- perito (loss adjuster),
- avvocato o altra figura con competenze giuridico-legali,
- gestione del rischio (risk management).
Chi è obbligato
L’art. 1, comma 1, lett. h) del D.M. 232/2023 definisce struttura «la struttura sanitaria e sociosanitaria pubblica e privata che, a qualunque titolo, renda prestazioni sanitarie a favore di terzi».
L’obbligo di istituzione del CVS riguarda pertanto tutte le strutture che erogano prestazioni sanitarie, a prescindere dalla loro forma giuridica — studio associato, studio medico, clinica o altra configurazione organizzativa —, dalla dimensione, dal numero dei componenti o dal fatturato.
La questione interpretativa sull’ambito soggettivo
Sussistono orientamenti — di fonte non giurisprudenziale — secondo cui l’obbligo di istituzione del CVS riguarderebbe esclusivamente le strutture prive di copertura assicurativa, operanti in regime di auto-ritenzione del rischio (vale a dire quelle strutture che scelgono di non trasferire il rischio a una compagnia assicurativa, accollandoselo direttamente).
Tale impostazione appare difficilmente sostenibile alla luce del dato normativo.
L’art. 15, comma 2, dispone testualmente che «la struttura, in completa o parziale auto-ritenzione del rischio, o con copertura assicurativa, gestisce il sinistro, avvalendosi di un apposito Comitato Valutazione Sinistri».
La formulazione include espressamente anche le strutture assicurate. La collocazione della disposizione nel Titolo III — dedicato alle misure analoghe alla copertura assicurativa — può aver generato le incertezze interpretative che hanno indotto molti operatori a ritenere l’obbligo non sussistente, ma il tenore letterale della norma non sembra lasciare spazio a letture restrittive.
La funzione del CVS
Il ruolo del Comitato è di natura consultiva: valuta la fondatezza della richiesta risarcitoria, quantifica il danno sulla base delle tabelle di cui agli artt. 138 e 139 del Codice delle Assicurazioni Private e formula alla struttura un parere motivato, lasciando a quest’ultima ogni decisione gestionale.
Per le strutture prive di copertura assicurativa, operanti in auto-ritenzione del rischio, il CVS assume un ruolo più direttamente operativo: supporta la struttura nella determinazione della riserva, nella liquidazione del danno e nella determinazione delle poste di bilancio relative al fondo rischi e al fondo riserva sinistri (artt. 10 e 11 del D.M.), la cui costituzione è obbligatoria per queste strutture.
3. Le conseguenze della mancata istituzione
Il D.M. 232/2023 non prevede una sanzione amministrativa pecuniaria specifica per la mancata istituzione del CVS. Questo silenzio ha indotto molti operatori a ritenere l’obbligo privo di cogenza. È un errore di prospettiva: le conseguenze sono molteplici, concrete e, nel loro effetto combinato, assai più gravose di qualsiasi sanzione diretta.
3.1. L’assicuratore può ridurre o rifiutare l’indennizzo
I protocolli di gestione dei sinistri che l’art. 15 impone di inserire in polizza presuppongono che la struttura operi attraverso il CVS. Se il Comitato non esiste, la struttura potrebbe trovarsi esposta a eccezioni fondate sull’art. 1915 c.c., sotto un duplice profilo: l’omessa o tardiva comunicazione del sinistro all’assicuratore, derivante dall’assenza di un organo interno competente a rilevare e gestire tempestivamente la richiesta risarcitoria; e l’inadempimento dell’obbligo di salvataggio, qualora la compagnia ritenga che il CVS costituisca uno strumento necessario per prevenire o contenere il danno e la sua assenza abbia concorso ad aggravare l’esposizione risarcitoria della struttura.
Il nesso con le voci di danno analizzate nel contributo precedente è immediato: una struttura che non è in grado di quantificare internamente la propria esposizione — perché manca l’organo deputato a farlo — non è nemmeno in grado di verificare se la copertura assicurativa sia adeguata rispetto ai rischi reali.
3.2. Il premio assicurativo resta alto e non è negoziabile
L’art. 3, comma 7, del D.M. correla la riduzione del premio «alle azioni intraprese per la gestione del rischio e di analisi sistemica degli incidenti». Senza CVS operativo, la struttura non ha alcuna azione documentata da esibire all’assicuratore e il premio resta ancorato ai livelli più alti della classe di rischio.
3.3. Il bilancio può essere esposto a rilievi
Per le strutture prive di copertura assicurativa, operanti in auto-ritenzione del rischio totale o parziale, il fondo rischi e il fondo riserva sinistri (artt. 10 e 11 del D.M.) devono essere congrui e la loro congruità va certificata dal revisore legale o dal collegio sindacale (art. 13). In assenza del CVS, manca l’organo deputato a fornire le valutazioni tecniche su cui fondare gli accantonamenti. Il revisore potrebbe non disporre di elementi sufficienti per esprimere un giudizio di congruità o potrebbe formulare rilievi sulla carenza del processo valutativo sottostante. Si tratta di un rischio la cui concretizzazione dipenderà dalla sensibilità del singolo organo di controllo, ma che non può essere trascurato — specie per le strutture pubbliche, ove il tema si interseca con i controlli della Corte dei Conti e degli organi regionali.
3.4. La compagnia assicurativa affronta il contenzioso senza il supporto della struttura
L’art. 8 della Legge Gelli impone, come condizione di procedibilità, il tentativo di conciliazione mediante accertamento tecnico preventivo ai sensi dell’art. 696-bis c.p.c. (una procedura obbligatoria, che precede l’instaurazione del giudizio di merito e consente alle parti di acquisire una valutazione tecnica prima della causa). In quella sede è l’impresa di assicurazione a dover formulare l’offerta di risarcimento del danno ovvero comunicare i motivi del rifiuto (art. 8, comma 4). Ma la compagnia può formulare un’offerta adeguata solo se la struttura le fornisce una valutazione tecnica interna del sinistro — valutazione che, in assenza del CVS, semplicemente non esiste. Il risultato è un deficit informativo che riduce le possibilità di definizione stragiudiziale, incrementando costi e tempi del contenzioso.
3.5. Si perde il diritto di rivalsa verso il sanitario
L’art. 13 della Legge Gelli impone di comunicare al sanitario coinvolto l’instaurazione del giudizio entro quarantacinque giorni dalla notifica dell’atto introduttivo. Se la comunicazione è omessa, tardiva o incompleta, è preclusa l’ammissibilità dell’azione di rivalsa ex art. 9 — ossia del diritto della struttura di recuperare dal sanitario quanto pagato al paziente, anche in caso di dolo o colpa grave da parte del professionista.
Il CVS, nell’ambito della propria attività di valutazione del sinistro, è funzionalmente idoneo a intercettare per tempo il rischio di decadenze con conseguenze irreversibili. La sua assenza priva la struttura di un presidio che, pur non essendo l’unico possibile, rimane quello più efficace.
3.6. Gli amministratori rischiano in proprio
L’art. 2086 c.c., come riformulato dal Codice della Crisi, impone all’amministratore di istituire assetti organizzativi adeguati. Un sistema di gestione dei sinistri non conforme al D.M. 232/2023 può integrare una violazione di tale obbligo. Se dalla mancata istituzione del CVS derivano danni patrimoniali alla struttura — un accantonamento insufficiente, un’azione di rivalsa preclusa, un premio più elevato — il nesso tra carenza organizzativa e danno può fondare un’azione di responsabilità verso gli amministratori (artt. 2392 ss. c.c. per le s.p.a., art. 2476 c.c. per le s.r.l.). Per le strutture pubbliche, la prospettiva è quella della responsabilità erariale dinanzi alla Corte dei Conti.
3.7. L’autorizzazione sanitaria e l’accreditamento possono essere messi in discussione
Le strutture sanitarie private operano in forza di autorizzazione ai sensi dell’art. 8-ter del D.Lgs. 502/1992 e, ove eroghino prestazioni per il SSN, di accreditamento istituzionale, ai sensi dell’art. 8-quater, D.Lgs. n. 502/1992.
Da una lettura sistematica delle disposizioni in esame, si può notare come l’integrazione degli obblighi introdotti dalla Legge Gelli Bianco e, successivamente, dal D.M. 232/2023 nei requisiti autorizzativi e di accreditamento regionali sia un processo già in corso. A titolo esemplificativo, la regione Emilia-Romagna, tra i requisiti di autorizzazione e di accreditamento per gli erogatori di cure domiciliari, prevede un piano di gestione del rischio clinico e un sistema volto a disciplinare le modalità di coinvolgimento del personale ai processi di gestione del rischio clinico (DGR Emilia-Romagna n. 2221/2022 e s.m.i). Tali requisiti risultano indubbiamente collegati alla presenza di un comitato di valutazione sinistri, il quale può fungere certamente da elemento “probatorio” circa la sussistenza di un programma di gestione del rischio clinico, anche se per una fase finale del processo valutativo.
L’art. 18, comma 5, del decreto prevede del resto che «i Ministeri competenti e le Regioni verificano periodicamente l’efficacia delle disposizioni del presente regolamento».
La mancata istituzione del CVS potrà quindi tradursi in contestazioni in sede di verifica dei requisiti, con esiti che possono incidere anche sui provvedimenti amministrativi della struttura sanitaria..
4. Conclusioni
Il CVS è il tassello che chiude l’architettura della gestione del rischio disegnata dalla Legge Gelli e dal D.M. 232/2023. Non un adempimento burocratico, ma l’organo tecnico attraverso il quale la struttura valuta i sinistri, supporta il bilancio, interagisce con l’assicuratore e alimenta il sistema di prevenzione.
Le conseguenze della mancata istituzione non operano in compartimenti stagni: si alimentano reciprocamente e si sommano. L’assenza di una valutazione tecnica interna pregiudica la cooperazione con la compagnia, che non dispone degli elementi necessari per formulare un’offerta adeguata in sede di tentativo obbligatorio di conciliazione; il contenzioso si allunga, i costi crescono; la mancata sorveglianza sui termini di legge espone al rischio di perdere la rivalsa; e se tutto ciò produce un danno patrimoniale alla struttura, l’amministratore ne risponde personalmente. Né può escludersi che il quadro si arricchisca nel tempo, man mano che la giurisprudenza e la prassi amministrativa daranno concretezza agli obblighi del D.M. 232/2023.
Il 31 marzo 2026 segna un passaggio definitivo: da quel momento, la non conformità è pienamente produttiva di effetti su ogni piano rilevante per la vita della struttura. Il costo dell’adeguamento — in qualunque modello organizzativo si scelga — è incomparabilmente inferiore al costo della non conformità.
Rubrica "Riforma Gelli-Bianco: Guida operativa per la Compliance delle Strutture Sanitarie"
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