La sentenza del Consiglio di Stato oggi in commento si concentra su una complessa controversia relativa ad una gara multi-lotto indetta dalla Azienda Zero, ente strumentale della Regione Veneto, per l’affidamento della gestione energetica e tecnologica delle strutture sanitarie regionali.
La decisione riunisce tre distinti appelli che l’Azienda Zero ha proposto contro tre sentenze del TAR Veneto, le quali avevano accolto i ricorsi delle società concorrenti per presunte irregolarità procedurali in merito alla mancanza dei requisiti ambientali minimi (CAM) previsti per legge.
Il Giudice di seconde cure, rigettando gli appelli, conferma i ricorsi delle imprese concorrenti e il mancato rispetto dei CAM da parte della legge di gara approfondendo alcuni aspetti di estrema rilevanza.
Primo fra tutti, il principio dell’unicità del bando e dell’invalidità caducante, condizione che si attiva quando un vizio centrale del bando stesso compromette la validità di tutta la procedura di gara, rendendo nullo anche il risultato per i singoli lotti.
In questo caso, il Consiglio di Stato sostiene, al pari del TAR Veneto, che la mancata applicazione dei CAM – un obbligo per gli appalti pubblici stabilito dalla normativa italiana ed europea – rappresenta un vizio sostanziale, un difetto che colpisce la legalità e la legittimità stessa del bando e non una semplice irregolarità formale o procedurale.
Tale vizio ha, come conseguenza, la nullità dell’intero processo di gara con l'annullamento "a cascata" di tutti gli atti esecutivi e delle aggiudicazioni, in applicazione di un effetto caducatorio.
Dall’altro lato, sebbene la gara fosse stata suddivisa in lotti, il bando stesso rappresenta un unico atto amministrativo generale, con la conseguenza che il bando, pur permettendo l'aggiudicazione distinta dei lotti, conserva un’unicità nella sostanza: la gara infatti mirava a coprire complessivamente un unico bisogno pubblico (gestione energetica e tecnologica delle strutture sanitarie del Veneto), e la suddivisione in lotti era solo un modo per garantire una maggiore competitività e partecipazione da parte di imprese di diverse dimensioni.
Ne deriva che un bando di gara unico, se colpito da un vizio sostanziale (come la mancanza dei CAM), risulta annullato in blocco, con effetto su tutti i lotti, anche su quelli non direttamente contestati.
Ciò in quanto l’effetto caducante derivante dall'invalidità agisce come una sorta di "domino": l'annullamento del bando colpisce infatti l'intera struttura legale che sostiene tutti i singoli contratti o aggiudicazioni basate su quel bando. Non a caso, la sentenza richiama il noto principio "simul stabunt, simul cadent" (insieme staranno o insieme cadranno) per esprimere la dipendenza dei lotti dall'atto generale unico del bando. Secondo questo principio, essendo il bando unico e indivisibile per l’intera procedura, la nullità di una parte (in questo caso i lotti 3, 4 e 5, già oggetto di altre sentenze) comporta necessariamente la nullità di tutte le altre parti dipendenti (i lotti 1 e 2).
Infine, di riflesso, altra questione chiave affrontata dal Giudice di secondo grado è l’inapplicabilità della dottrina dell'“atto plurimo”, che si avrebbe se ogni lotto fosse considerato autonomo. Il Consiglio di Stato rifiuta questa impostazione poiché nel caso in esame si è in presenza di un unico bando che implica la soddisfazione di un interesse amministrativo complessivo.
Ne deriva che la suddivisione in lotti, in quanto criterio quantitativo e geografico, non conferisce autonomia giuridica ai singoli lotti, che quindi non possono essere trattati come gare separate o indipendenti.
L’importante sentenza del Consiglio di Stato consolida quindi un’interpretazione rigorosa del principio dell’invalidità caducante nei bandi di gara - specialmente quando sono in gioco requisiti obbligatori e sovranazionali come i CAM - producendo effetti non solo sul contenzioso specifico, ma anche sugli standard di trasparenza e sostenibilità negli appalti pubblici, richiedendo che i criteri ambientali siano rispettati sin dalla progettazione del bando, pena la nullità dell'intera procedura.