Confronto a coppie: l’Adunanza Plenaria ne stabilisce definitivamente i contorni

Consiglio Stato, Ad. Plen, 14/16/2022 n. 16

Una concorrente impugnava l’affidamento di 3 lotti di una gara per il servizio di ventiloterapia meccanica domiciliare, in particolare criticando le operazioni della Commissione di gara, i cui componenti avevano rilasciato tutti i medesimi giudizi/punteggi su tutti criteri di valutazione, violando in tal modo tanto la lex specialis quanto il metodo del cd. “confronto a coppie”.

Occorre premettere che il “confronto a coppie” è un metodo di valutazione delle offerte a natura bifasica, in un primo momento si procede alla valutazione comparativa tra due candidati per volta, con attribuzione a ciascuno di un punteggio relativo (e non assoluto); ciascun Commissario di gara procede dunque singolarmente nelle valutazioni, confrontando l’offerta di un concorrente con quella di altro concorrente ed indicando l’elemento che ritiene preferibile, dopodiché, al termine di tutti i confronti (singoli), si attribuiscono poi collegialmente i punteggi “definitivi”, trasformando la somma dei coefficienti attribuiti dai singoli componenti la Commissione in coefficienti variabili tra zero ed uno.

Tale metodo è particolarmente adatto nelle gare con numerose offerte, ed è volto a limitare l’eccessiva discrezionalità nell’attribuzione dei punteggi qualitativi.

Nel caso di specie la ricorrente contestava che le valutazioni dei singoli Commissari risultassero non solo del tutto identiche per ciascun criterio di valutazione, ma anche per tutti e tre i lotti assegnati all’aggiudicataria, deducendo, da tali risultanze, che i Commissari NON avessero fatto valutazioni “singole” ma che al contrario si fossero confrontati, facendo quindi venir meno la corretta applicazione del metodo del confronto a coppie.

Il TAR respingeva il ricorso allineandosi alla giurisprudenza maggioritaria, secondo cui ben può esserci un confronto dialettico fra i singoli Commissari in assenza di specifiche disposizioni di gara che prevedono segretezza sul giudizio individuale; in altri termini il solo fatto che i punteggi dei singoli componenti l’Organo tecnico coincidano NON può costituire, di per sé, una  causa d’illegittimità delle operazioni di voto.

Arrivata la questione al Consiglio di Stato, questi rimetteva la causa all’Adunanza Plenaria affinché pronunciasse dei principi di diritto sulla scorta dei seguenti quesiti:

• possono i Commissari confrontarsi tra loro e concordare liberamente il punteggio da attribuire?
• debbono le valutazioni espresse dai singoli Commissari essere oggetto di specifica verbalizzazione, o possono le stesse ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale?

L’Adunanza Plenaria ha sostanzialmente affermato che qualora la P.A. appaltante specifichi, nella sua disciplina speciale di gara, l’utilizzo del “confronto a coppie” quale criterio di attribuzione dei punteggi, la struttura della valutazione deve rimanere bifasica e quindi risultare nettamente distinta la prima fase (di valutazione individuale) dalla seconda fase (di valutazione collegiale).

Mantenendo tale modus operandi diventa molto improbabile (se non praticamente impossibile) che tre o più componenti della medesima Commissione possano esprimere identico grado di preferenza nella comparazione tra due offerte.

Il criterio comparativo “a coppie” deve quindi riflettere necessariamente l’individualità del singolo giudizio, rimanendo in capo al Giudice poi il prudente apprezzamento se la ripetitività dei coefficienti individuali espressi dai singoli Commissari sia troppo elevata e sistematica, così da vanificare l’autonomia preferenziale del singolo.

Diversamente, dice l’Adunanza, ove non si proceda con il “confronto a coppie”, e in mancanza di indicazioni della lex specialis, rileva invece il consolidato orientamento secondo cui in assenza di un espresso obbligo di specifica verbalizzazione imposto dal disciplinare di gara, i singoli apprezzamenti dei Commissari sono destinati ad essere assorbiti dalla decisione collegiale finale, giacché all’esito di una valutazione collegiale i singoli commissari ben potrebbero ritenere, unanimemente, di assegnare il medesimo coefficiente ad ogni singola offerta, via via che essa viene esaminata.

In conclusione dunque si può affermare che, in presenza del metodo del “confronto a coppie”, la valutazione dei singoli Commissari deve evincersi “in qualche maniera” dalle operazioni di gara, ma che tuttavia, qualora non vi sia detta evidenza - unitamente alla ripetitività (nei punteggi) delle valutazioni svolte dall’Organo tecnico,  in persona dei suoi singoli componenti -  ciò ben si porrebbe in radicale contrasto con il sistema del “confronto a coppie” prescelto dalla stessa Stazione Appaltante.