Clausola di salvaguardia e accreditamento sanitario: l'Adunanza Plenaria n. 6/2026 ed il nuovo sistema selettivo dal 2027

Con la sentenza n. 6 del 30 luglio 2026 l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato la validità della clausola di salvaguardia, con cui le strutture private accreditate accettano in anticipo i tetti di spesa e le tariffe fissati dalle Regioni e rinunciano a impugnarli.

La clausola è già stata oggetto di numerose pronunce e il suo rilievo è ben noto a chi opera nel settore.

A parere di chi scrive, tuttavia, questa decisione merita attenzione, soprattutto in una prospettiva futura; dal 1° gennaio 2027, salvo nuovi interventi del Legislatore, diventerà infatti applicabile il nuovo sistema di accreditamento (si veda il nostro approfondimento), che affida a una procedura selettiva la scelta dei soggetti privati con cui le Aziende sanitarie stipuleranno i contratti.

 I principi affermati dalla Plenaria dovranno dunque applicarsi anche a quel nuovo contesto.

La vicenda che ha portata alla pronuncia in commento riguarda una società titolare di una struttura oculistica accreditata in Sicilia, che aveva impugnato il decreto con cui la Regione fissava i tetti di spesa per l'assistenza specialistica 2024; nel ricorso la società contestava, tra l'altro, la clausola dello schema di contratto che prevedeva l'accettazione incondizionata, da parte della struttura, dei provvedimenti che determinavano tetti e tariffe, con rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili.

Sulla validità di tale clausola si formavano due orientamenti contrastanti; da un lato il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 1/8/2025, n. 650, che riteneva la clausola invalida perché contraria all'art. 1462 c.c.- secondo cui non è legittimo limitare anticipatamente la proposizione di eccezioni – nonchè agli artt. 24 e 113 Cost., che garantiscono il diritto di agire in giudizio anche contro gli atti della P.A., dall’altra il Consiglio di Stato (ex multis nn. 4715/2023 e 3917/2023) che invece riteneva la clausola valida per due ragioni: i) il contenuto economico del rapporto era determinato dagli atti amministrativi richiamati nel contratto, che ne diventavano parte integrante; ii) l'annullamento giurisdizionale di tale assetto economico, con effetto retroattivo, avrebbe comportato la nullità della parte economica del rapporto ed, ai sensi dell'art. 1419 c.c., di tutto il contratto, perché essa incide su un elemento essenziale del consenso.

Proprio per risolvere il contrasto la questione era rimessa all'Adunanza Plenaria, che ha aderito all'orientamento del Consiglio di Stato statuendo che la clausola è valida e preclude l'impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e di riparto dei tetti di spesa e delle tariffe noti o conoscibili al momento della sottoscrizione; detta clausola invece non riguarda gli atti sopravvenuti riferibili alla medesima annualità, né i giudizi pendenti sugli atti emanati dopo la firma di un accordo relativo a un'annualità precedente.

Nella motivazione la Plenaria ritiene che l'accordo tra ASL e struttura, previsto dall'art. 8-quinquies del D.Lgs.n. 502/1992 (la norma che regola i rapporti contrattuali con le strutture private accreditate), non sia un contratto ordinario; per i giudici il contratto in esame costituisce piuttosto l'espressione, in forma consensuale, di un potere autoritativo dell'Amministrazione, secondo lo schema dell'art. 11 della L. 241/1990 (che consente di sostituire o integrare il provvedimento amministrativo con un accordo tra privato ed ente pubblico), ed è inserito in un rapporto di accreditamento che la giurisprudenza qualifica come concessione di servizio pubblico (Cons.St. nn. 9908/2025 e 8827/2025; Cass., SS.UU. n. 24074/2025; Corte Cost. nn. 195 e 36/2021).

Ne deriva che il contenuto economico dell'accordo non è nella disponibilità delle parti; tetti di spesa e tariffe sono infatti fissati da atti di programmazione che si impongono ai contraenti ed integrano il contratto dall'esterno (la c.d. eterointegrazione), a loro volta vincolati ai principi costituzionali di equilibrio di bilancio e di buon andamento dell'amministrazione (artt. 81 e 97 Cost.); per questo motivo, secondo la Plenaria, l'art. 1462 c.c. non trova applicazione e la firma della clausola non costituisce una rinuncia a diritti futuri e indeterminati, ma l'accettazione consapevole di provvedimenti già noti.

Nel sistema attuale gli accreditamenti tendono a consolidarsi e a rinnovarsi nel tempo, e le strutture già accreditate sottoscrivono ogni anno l'accordo con l'ASL, accettando tetti di spesa e tariffe; questo quadro tuttavia è destinato a cambiare in quanto l'art. 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. 502/1992, come introdotto dalla L.n. 118/2022, prevede infatti che le Regioni scelgano le strutture private con cui stipulare gli accordi mediante procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione di un avviso con criteri oggettivi di selezione che premino la qualità delle prestazioni.

Proprio perché il nuovo sistema cambierà il modo di accedere agli accordi con le ASL, la motivazione della Plenaria assume rilievo anche per il futuro; la natura concessoria del rapporto, la determinazione del contenuto economico dell'accordo da parte degli atti di programmazione ed il vincolo di bilancio dipendono dalla funzione dell'accordo, ossia dall'attuazione, in forma consensuale, della programmazione sanitaria e finanziaria, e non dal modo in cui il privato è stato scelto; a nostro avviso tale funzione resterà la stessa anche quando l'accesso avverrà tramite avviso pubblico, perché la nuova procedura incide sul modo di entrare nel sistema e non sul contenuto del rapporto che ne segue.

Ne discende che clausole di salvaguardia analoghe, volte a stabilizzare l'accettazione di tetti e tariffe noti alla firma, potranno trovare spazio anche negli accordi conclusi all'esito delle nuove procedure, per le stesse ragioni di certezza della programmazione.

Si tratta di una lettura prospettica, perché la Plenaria non si è pronunciata sul comma 1-bis, D.Lgs.n. 502/1992 e i giudici non hanno ancora affrontato il rapporto tra la clausola di salvaguardia e le procedure selettive; sul piano pratico, tuttavia, la sentenza offre già un punto di riferimento.

Le strutture accreditate continueranno a confrontarsi con la clausola ed è opportuno che la leggano con attenzione prima della firma, perché la rinuncia all'impugnazione si estende a tutti gli atti noti o conoscibili in quel momento; il nuovo sistema, inoltre, aprirà con ogni probabilità un nuovo contenzioso, quello sui criteri degli avvisi con cui le Regioni sceglieranno le strutture da contrattualizzare.

Chi intende partecipare alle selezioni è dunque avvisato, in quanto dovrà quindi esaminare gli avvisi con la stessa cura che oggi riserva ai tetti di spesa e alle tariffe.