Il nuovo Catalogo ANAC sui rischi corruttivi in sanità: la mappa dei rischi e delle misure negli appalti pubblici sanitari

Con la delibera n. 318 del 29 luglio 2026 l’Autorità Nazionale Anticorruzione è tornata ad occuparsi del comparto sanitario e delle sue sensibilità quale settore storicamente tra i più esposti al rischio corruttivo. Ciò, evidentemente, in ragione della delicatezza degli interessi coinvolti e per la fitta rete di relazioni che lega organizzazioni sanitarie, industria e professionisti.

Il provvedimento risponde alla sempre più urgente necessità di predisporre un atto a carattere generale contenente un catalogo dei principali rischi corruttivi e delle relative misure di prevenzione nel settore sanitario che, muovendo dai dati e dalle istanze raccolte dalla consultazione pubblica svoltasi dal 3 giugno al 3 luglio 2026, possa fungere da “codice di comportamento” per gli operatori del settore.

In particolare, il Documento è concepito come vero e proprio strumento di supporto per le aziende e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale nella predisposizione della sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” dei propri Piani Integrati di Attività e Organizzazione (PIAO).

Il Catalogo trova la propria fonte nel documento "Tassonomia GIMBE frodi e abusi in sanità", contenuta nell'8° Rapporto sul Servizio Sanitario Nazionale della Fondazione articolata in nove aree di attività (dalla policy making alla ricerca biomedica, dal marketing farmaceutico agli appalti, fino all'erogazione dei servizi sanitari). Su questa base, ANAC ha aggiornato e integrato le indicazioni già fornite negli approfondimenti contenuti nell'Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) 2013 e nel PNA 2016, che risultano ora integralmente sostituiti e superati dal nuovo documento per quanto riguarda rischi e misure. Restano invece complementari – e quindi tuttora applicabili – i paragrafi relativi a premesse e obiettivi, ruolo del Responsabile della prevenzione della corruzione (RPC) e rotazione del personale contenuti nei medesimi approfondimenti del 2015 e del 2016.

Il documento è strutturato secondo una suddivisione per aree di attività in cui il mercato Sanitario si estrinseca e l’esposizione segue lo schema del c.d. doppio binario: segnalazione rischi – individuazione misure correttive.  

L’analisi del presente contributo si concentrerà sulla parte dedicata ai contratti pubblici – quella di più immediato interesse per gli operatori del settore appalti.

Il paragrafo 4 del Catalogo, dedicato alle procedure di affidamento, muove da una premessa chiara: il settore degli appalti sanitari è uno più esposti ai fenomeni corruttivi, per la rilevanza economica delle commesse, l'elevata specializzazione tecnica dei beni e servizi acquistati, la complessità delle prestazioni (che amplifica il margine di discrezionalità), la varietà degli attori coinvolti nel processo di approvvigionamento e le asimmetrie informative tra sistema sanitario, utenti e fornitori privati.

ANAC individua dunque i rischi più emergenti lungo l’intero ciclo di vita del contratto e, per ciascuno di essi, le contro-misure da mettere in campo, raccomandando alle S.A di mappare puntualmente tutte queste fasi ed intercettare gli indicatori di rischio (KRI – Key Risk Indicators) utili a misurarne concretamente l'esposizione; ad esempio, per il rischio di frazionamento degli affidamenti, il numero di affidamenti diretti sul totale degli acquisti; per il rischio di ricorso indebito alla deroga per infungibilità, il numero di affidamenti in deroga sul totale degli acquisti o delle richieste pervenute per unità di committenza.

1. Fase di programmazione e definizione del fabbisogno
   Il Catalogo individua qui quattro criticità tipiche. Anzitutto, gli acquisti non necessari, riconducibili a funzionari che fissano deliberatamente requisiti impropri per acquistare beni, servizi o immobili non effettivamente necessari: la misura cardine è l'obbligo di motivazione rafforzata in fase di programmazione, ancorata a esigenze effettive e documentate. Segue il frazionamento artificioso degli incarichi, finalizzato a eludere le soglie previste per le procedure negoziate: ANAC suggerisce indicatori di anomalia automatizzati, basati sull'analisi degli affidamenti appena sotto soglia, sulla ricorrenza dei medesimi operatori economici aggiudicatari e sull'analisi per Common Procurement Vocabulary (CPV) degli affidamenti fuori MePA. Un terzo profilo riguarda comodati d'uso, valutazioni in prova e donazioni – strumenti particolarmente diffusi nell'acquisizione di tecnologie sanitarie innovative – rispetto ai quali il rischio è che tali istituti vengano utilizzati per aggirare le ordinarie procedure di gara mediante corrispettivi impropri: le misure indicate includono la pubblicazione di un set minimo di dati (utilizzatore, tipologia della tecnologia, durata, valore economico, eventuali costi correlati) e l'adozione di un regolamento sulle donazioni. Infine, le valutazioni improprie della fungibilità di beni e servizi, ossia la dichiarazione di infungibilità di beni in realtà fungibili al fine di ricorrere a un affidamento diretto: qui la misura principale è l'obbligo di motivazione accurata, corroborata dalla verifica dei prezzi di riferimento.
2. Fase di redazione del capitolato e delle specifiche tecniche
   In tale fase, rileva l’Autorità, il rischio tipico è la manipolazione dei requisiti di gara per predeterminare il vincitore, in ragione di relazioni personali, politiche o di incentivi irregolari. Le misure suggerite convergono su un rafforzamento della tracciabilità delle scelte tecniche: direttive interne sulla corretta determinazione del valore stimato, obbligo di documentare tale calcolo, dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi da parte di chi redige la documentazione di gara, protocolli di legalità e patti di integrità con dichiarazioni preventive su rapporti finanziari o personali con i concorrenti.
3. Fase di selezione dell'operatore economico
   Qui il Catalogo distingue tre fattispecie: la selezione preferenziale dell'aggiudicatario nelle procedure negoziate (misure: verifica della corretta rotazione degli affidamenti, aggiornamento periodico degli elenchi degli operatori da invitare, controlli anche a campione sui criteri di scelta); la collusione tra i partecipanti alla gara, contrastata mediante indicatori di anomalia (offerte identiche, ribassi costanti da parte degli stessi operatori) e clausole anticollusive nei patti di integrità; la violazione del principio di rotazione negli affidamenti diretti, che rischia di instaurare relazioni preferenziali stabili con singoli fornitori – specie di dispositivi medici o materiale sanitario – da presidiare con motivazione rigorosa della deroga e flussi informativi strutturati tra RUP, Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza e collegio dei revisori.
4. Fase di esecuzione del contratto
   È l'ambito in cui il Catalogo si sofferma maggiormente, segno della crescente attenzione di ANAC a questo momento del ciclo di vita dell'appalto. Vengono in rilievo: la revoca del bando di gara per finalità distorte (motivazione rafforzata con esplicita indicazione delle ragioni di pubblico interesse, controlli interni, rotazione del RUP); le varianti in corso di esecuzione utilizzate artificiosamente per compensare ribassi che hanno consentito l'aggiudicazione (controlli interni sulla congruità delle giustificazioni, controlli a campione sulla frequenza delle varianti riferite al medesimo operatore); la difforme esecuzione delle prestazioni contrattuali, comprensiva della fornitura di beni o servizi di qualità inferiore o non erogati (controlli sulla filiera, anche in ottica di monitoraggio dei flussi finanziari, e disciplina chiara delle penali); le proroghe e i rinnovi disposti senza i necessari presupposti o senza provvedimento espresso (monitoraggio delle scadenze contrattuali, verifica della previsione dell'opzione di rinnovo già in sede di base di gara).

Il sotto-processo delle centrali di committenza e dei soggetti aggregatori
Il Catalogo dedica un'ampia trattazione autonoma ai rischi connessi all'approvvigionamento sanitario aggregato, individuando un ventaglio molto articolato di criticità: dalla mancata correlazione tra pianificazione delle centrali e programmazione delle stazioni appaltanti, alla non corretta rilevazione dei fabbisogni, fino al ricorso a procedure autonome o a "contratti ponte" in attesa delle gare centralizzate. Le misure suggerite si muovono su un doppio livello: direttive interne delle centrali di committenza (pianificazione tempestiva, adeguata dotazione organica, monitoraggio dei consumi) e direttive interne delle stazioni appaltanti (comunicazione tempestiva delle adesioni, segregazione di responsabilità tra le fasi di manifestazione, elaborazione e validazione del fabbisogno, attivazione di audit interni).

La gestione del conflitto di interessi negli appalti sanitari

Il Catalogo dedica infine una sezione ad un profilo trasversale, ritenuto peculiare del settore per l'intensità delle relazioni tra strutture sanitarie, professionisti medici e imprese produttrici di farmaci o dispositivi. Oltre alle misure generali (modulistica per le dichiarazioni di assenza di conflitto, politiche interne, formazione, codici di comportamento), ANAC individua situazioni tipizzate meritevoli di verifica autonoma: le partecipazioni societarie di professionisti sanitari, dirette o indirette, in imprese potenzialmente interessate alle procedure di gara, da valutare anche alla luce dell'art. 4, comma 7, della l. 412/1991 che, si ricorda, stabilisce il regime di incompatibilità e unicità del rapporto di lavoro per il personale dipendente del Servizio Sanitario Nazionale (SSN); lo sviamento dei pazienti verso strutture private in cui il sanitario presta attività; le sponsorizzazioni della formazione dei professionisti finanziate da imprese del settore, da veicolare sempre attraverso la struttura sanitaria e mai in forma nominativa verso i singoli professionisti; e il rilascio di pareri, nulla osta e autorizzazioni allo svolgimento di attività extra-impiego, specie quando il richiedente sieda in una commissione di gara.

Implicazioni pratiche per gli operatori del settore

Venendo ora alle implicazioni pratiche per gli operatori di settore, occorre precisare che, pur trattandosi di un atto di indirizzo rivolto, in primo luogo, alle aziende e agli enti del SSN quali destinatari degli obblighi di pianificazione anticorruzione, il Catalogo produce effetti che si riverberano direttamente anche sulla posizione degli operatori economici che partecipano alle gare sanitarie o eseguono contratti con le aziende del SSN. In particolare:

• è prevedibile un irrigidimento delle richieste documentali in sede di gara, con maggiore diffusione di patti di integrità, dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi estese anche a rapporti indiretti e familiari, e clausole anticollusive più stringenti nei disciplinari;
• il richiamo agli indicatori di rischio (KRI) e agli strumenti di audit interno lascia presagire controlli più frequenti e mirati sugli affidamenti di importo appena inferiore alle soglie di legge, sulla ricorrenza degli stessi aggiudicatari e sulla frequenza delle varianti in corso di esecuzione: gli operatori economici dovranno essere pronti a fornire, se richiesto, un adeguato supporto documentale a giustificazione di scelte che potrebbero altrimenti apparire anomale;
• l'attenzione riservata a comodati d'uso, valutazioni in prova e donazioni impone una maggiore trasparenza contrattuale anche da parte delle imprese fornitrici di tecnologie sanitarie, che dovranno prevedere clausole prive di vincoli concorrenziali ingiustificati e accettare la pubblicazione dei dati economici essenziali dell'operazione;
• per le imprese che operano attraverso centrali di committenza o soggetti aggregatori, la segnalata esigenza di flussi informativi puntuali tra centrale e stazione appaltante potrebbe tradursi in tempistiche di adesione e di esecuzione più rigorose, con conseguente necessità di monitorare con attenzione le comunicazioni relative a fabbisogni, adesioni parziali e scostamenti rispetto agli standard;
• infine, le aziende sanitarie e le stazioni appaltanti saranno chiamate ad aggiornare la sottosezione "Rischi corruttivi e trasparenza" dei propri PIAO recependo il nuovo Catalogo: gli operatori economici avranno quindi interesse a monitorare tali aggiornamenti, che potranno tradursi in nuove prescrizioni procedurali nei bandi e nei capitolati dei prossimi mesi.

Conclusioni

Concludendo, si può certamente affermare che questo nuovo atto d’indirizzo dell’Autorità rappresenta una sistematizzazione organica e aggiornata dei principali fattori di rischio corruttivo lungo l'intero ciclo di vita del contratto pubblico in ambito sanitario, coerente con l'impianto del d.lgs. 36/2023 e con gli strumenti di trasparenza e tracciabilità già previsti dal Codice.

Si tratta, tuttavia, di un atto di indirizzo generale, privo di per sé di efficacia prescrittiva diretta nei confronti degli operatori economici: la sua concreta incidenza sul settore dipenderà dal modo in cui le singole aziende ed enti del SSN lo recepiranno nei rispettivi PIAO e, a valle, nella redazione dei documenti di gara e nella gestione dei rapporti contrattuali.

Sarà quindi necessario seguire con attenzione, nei prossimi mesi, l'applicazione concreta delle indicazioni del Catalogo da parte delle stazioni appaltanti sanitarie, per comprendere se e in che misura esse si traducano in prassi operative uniformi.

Una cosa è comunque certa: in questo percorso di attuazione, tutti gli attori del sistema – aziende ed enti del SSN, RPCT, centrali di committenza e soggetti aggregatori, ma anche gli operatori economici chiamati a confrontarsi con procedure sempre più attente ai profili di integrità – saranno chiamati a fornire il proprio contributo conformativo, affinché gli obiettivi di prevenzione e contrasto della corruzione perseguiti da ANAC possano tradursi in un effettivo miglioramento della qualità e della legalità degli appalti pubblici nel comparto sanitario.