Public Procurement Act: la Commissione europea propone un Regolamento unico per appalti e concessioni

Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sui contratti pubblici e le concessioni (COM(2026) 590) - Public Procurement Act

L’intervento normativo di Commissione e Parlamento europeo rappresenta la risposta delle istituzioni europee ai risultati della “valutazione d’impatto” svolta sull’applicazione delle Direttive in materia di concessioni e appalti pubblici, che restituiscono un quadro complesso, poco flessibile e talvolta poco funzionale, in cui prevale ancora l'aggiudicazione al solo prezzo e il digitale resta frammentato.

I numeri sono eloquenti: le stazioni appaltanti usano la procedura aperta nell'82% dei casi, perché temono il contenzioso sulla negoziazione; le offerte medie per gara sono scese da 5,9 (2008-2010) a 3,3 (2019-2024); una gara sopra soglia costa in media 11.400 euro a ogni offerente e a questo si aggiungono oltre cinquanta atti settoriali UE con regole proprie sugli acquisti pubblici.

Lo strumento normativo

La novità principale è proprio nello strumento normativo proposto che vanta delle caratteristiche tali da renderlo lo strumento più efficiente alla risoluzione delle maggiori criticità finora riscontrate. Il regolamento – a differenza delle direttive – è fonte obbligatoria in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile: non richiede recepimento e prevale sulle norme nazionali incompatibili. La Commissione lo presenta infatti proprio come argine al gold-plating, cioè agli oneri che gli Stati aggiungono in sede di recepimento.

Le tempistiche e l’ambito di applicazione

Il nuovo regolamento si applicherebbe due anni dopo l'entrata in vigore (art. 149), fatta eccezione per alcuni strumenti digitali che hanno scadenze proprie; in particolare: gli strumenti UE di credenziali digitali delle imprese vanno resi disponibili in tutti gli Stati entro il 30 giugno 2028 (art. 133, par. 5); le banche dati nazionali (casellari, registri, fisco e previdenza) vanno collegate entro il 15 giugno 2029 (art. 29).
Quanto all’ambito di applicazione, invece, si applica ai contratti con valore sopra le soglie europee, che restano invariate (art. 2: 5.404.000 euro per lavori e concessioni; 140.000 e 216.000 euro per forniture e servizi di autorità centrali e sub-centrali; 432.000 euro nei settori speciali; 750.000 euro per i servizi sociali, sanitari ed educativi) e sono riviste ogni due anni (art. 3), mentre per i contratti sotto soglia gli Stati restano liberi di estenderne o meno l’applicazione nel rispetto dei principi dei Trattati (considerando 2).

In ogni caso, restano indubbiamente di competenza nazionale le regole di diritto amministrativo generale, il diritto dei contratti e l'organizzazione della pubblica amministrazione (art. 1, par. 3). Restano separati anche la tutela giurisdizionale (le direttive ricorsi 89/665/CEE e 92/13/CEE sono richiamate e non modificate: art. 35, par. 2) e gli appalti della difesa (Direttiva 2009/81/CE). Ogni Stato dovrà designare un'autorità nazionale di coordinamento (art. 138).

Tipologie di procedure

Il nuovo disegno regolatorio prevede anzitutto una riduzione delle tipologie di procedure: aperta, ristretta, competitiva con negoziazione, dialogo competitivo, partenariato per l'innovazione e negoziata senza bando lasciano il posto a quattro procedure (art. 31):

Procedura aperta (artt. 34-35): con essa, nella «sintesi pubblica della competizione» (l'attuale bando) la stazione appaltante indica se intende negoziare. Il termine minimo per le offerte è di 20 giorni. La negoziazione (art. 33) può riguardare solo le caratteristiche non essenziali della prestazione, mai i requisiti, le cause di esclusione o i criteri di aggiudicazione, e si svolge in round successivi fino all'offerta finale.

Procedura dinamica (artt. 36-40): da espletarsi attingendo da un elenco sempre aperto di operatori, tra i quali invitare di volta in volta ai singoli affidamenti con la precisazione che se le manifestazioni di interesse sono più di cinque, gli invitati possono essere estratti a sorte con un algoritmo (art. 38, par. 3).

Procedura per l'innovazione (artt. 41-45): con questa procedura l'amministrazione svolge una sorta di “gara su tasting”: le soluzioni vengono testate fino a due anni e poi eventualmente acquistate (art. 64, par. 4).

Procedura speciale con sola pubblicazione dell'esito (artt. 46-48): da utilizzarsi per privative, forniture complementari, urgenza estrema e crisi. Da notare che vi rientrano anche i servizi di ristorazione, mensa e refezione scolastica (art. 47, lett. c).

Ad esse si aggiungono le consultazioni di mercato pubblicate sul marketplace (art. 30), gli accordi quadro (art. 103), che durerebbero al massimo 3 anni con un solo operatore e 5 con più operatori, e, per i settori speciali, gli elenchi di qualificazione (art. 49).

Contenuto e obiettivi

Attraverso il nuovo Regolamento, la Commissione intende perseguire quattro obiettivi principali: procedure più semplici e flessibili, più acquisti verdi, sociali e innovativi, sicurezza economica e autonomia strategica dell'Unione e digitalizzazione dell'intero ciclo dell'appalto, da ottenersi agendo su specifici fronti. In particolare:

• La qualità: il criterio di regola dovrà essere il miglior rapporto qualità/prezzo, con almeno il 30% –   50% nei contratti ad alta intensità di manodopera –  del punteggio assegnato alla qualità, (art. 98, par. 4; art. 6, n. 10). La stazione appaltante potrà derogarvi attraverso il meccanismo comply or explain, motivando cioè come la qualità sia già garantita dalle specifiche tecniche o dalle condizioni di esecuzione richieste (art. 98, par. 5).
• L’accesso delle PMI. per favorire tali realtà produttive il Regolamento stabilisce che Il fatturato minimo richiesto quale requisito di affidabilità non potrà superare il 50% del valore annuo stimato del contratto; l'esperienza pregressa in appalti pubblici si potrà chiedere solo se lo giustificano la complessità o l'oggetto (art. 27, parr. 6-7).
• Subappalto e lavoro. È fatto espresso divieto di subappalto dell'intero contratto e del subappalto integrale a cascata; le parti da subappaltare dovranno essere indicate in offerta (art. 24). Le condizioni di lavoro sono espressamente considerate collegate all'oggetto dell'appalto (art. 90, par. 3).
• Esclusioni. Il Regolamento prevede un elenco unico di undici reati che potranno comportare l'esclusione obbligatoria, valida per cinque anni (art. 25), e otto cause facoltative (art. 26). Tra queste ultime figurano l'illecito professionale grave e i sussidi esteri distorsivi. Il self-cleaning, cioè la dimostrazione di aver rimediato all'illecito, potrà valere solo per le cause facoltative.
• Preferenza europea (artt. 70-77). Le stazioni appaltanti potranno riservare la gara a operatori UE o di Paesi coperti da accordi internazionali, chiedere un'origine UE minima dei prodotti, attribuire punti premiali o scartare le offerte con meno del 50% di valore di origine UE o coperta (art. 73). La Commissione potrà rendere obbligatorie queste misure con atti delegati (art. 75). L'origine si dovrà determinare sulla base del Regolamento IPI per quanto riguarda gli operatori e con il Codice doganale per le merci (art. 74).
• Esecuzione. Saranno ammesse clausole contrattuali di adeguamento del prezzo e dei ricavi in fase esecutiva (art. 105). Le modifiche fino al 15% del valore iniziale s’intenderanno non sostanziali, purché non alterino l'equilibrio economico, anche per le concessioni. Non ci sarà un tetto per le modifiche giustificate, ma sopra il 50% scatterà la pubblicazione preventiva (artt. 106 e 125). Il subappaltatore potrà chiedere il pagamento diretto, se la natura del contratto lo consente (art. 108, par. 6).
• Digitale e integrità. Il possesso dei requisiti si potrà provare solo tramite il servizio elettronico di ammissibilità, secondo il principio once-only (artt. 28 e 133). Le piattaforme dovranno essere interoperabili (artt. 127-131) e ogni Stato dovrà istituire uno spazio nazionale dei dati sugli appalti (art. 134). Prima dell'aggiudicazione sarà obbligatorio usare strumenti di analisi del rischio come Arachne+ o equivalenti nazionali (art. 140).
• - Concessioni. Con specifico riferimento a queste ultime, il Regolamento stabilisce che prima della gara la stazione appaltante deve svolgere una valutazione strutturata dei rischi (art. 120) e che la durata dovrà essere commisurata all'investimento, senza garantire un rendimento minimo (art. 122)

Gli impatti sul D.lgs. 36/2023 (come modificato dal D.lgs. 209/2024)

Da questa prima disamina della proposta comunitaria, è possibile individuare i punti di contatto – e talvolta di attrito – più concreti della nuova disciplina con quella nazionale, alla quale è comunque riconosciuto il potere – ove espressamente previsto – di aggiungere vincoli specifici. I principali e più impattanti riguardano:

le procedure di scelta del contraente e i tempi delle stesse: l'elenco dell'art. 70 (tipologie procedure) e le condizioni degli artt. 73-76 (che consentono la scelta di una delle procedure di cui agli artt. stessi) verrebbero superati. Il termine minimo per la ricezione delle offerte nella procedura aperta scenderebbe dagli attuali 30 giorni (art. 71) a 20. Gli accordi quadro, aventi oggi durata fino a 4 anni (art. 59), durerebbero 3 o 5 anni;

il requisito del fatturato: l'art. 100, comma 11, consente oggi di chiedere, per servizi e forniture, un fatturato globale fino al doppio del valore stimato dell'appalto; il limite europeo, pari a 50% del valore annuo sarà invece molto più stringente;

la disciplina dell’esclusione: Con riferimento ad essa, la differenza maggiormente rilevante riguarda l’estensione temporale dell’eventuale esclusione per le cause facoltative che passerebbe da tre anni (art. 96, comma 10) a cinque;

il soccorso istruttorio: secondo l’art. 102, par. 2, tale strumento verrebbe limitato alle «irregolarità minori» che non modificano in modo rilevante l'offerta o la documentazione così restrinto il perimetro  rispetto a quello di cui all'art. 101, che consente di integrare qualsiasi documento mancante, esclusa l'offerta;

le modifiche contrattuali: salterebbe il limite previsto dall’art. 120 comma 2 del 50% del valore iniziale dell’appalto per singola modifica (relativo alle modifiche giustificate), che verrebbe sostituito dall'obbligo di pubblicità preventiva;

il digitale: rispetto all’obiettivo di sempre maggiore implementazione del Digitale, la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, il Fascicolo virtuale dell'operatore economico e le piattaforme certificate (artt. 23-26) previsti dalla normativa italiana, possono essere considerati una buona base, ma da riallineare al servizio europeo di ammissibilità.

In conclusione, venendo ora agli effetti concreti che la proposta è destinata a produrre sugli operatori economici, occorre segnalare che, nell’immediatezza, non si registrerà alcuna reale conseguenza ma resta pienamente efficace ed applicabile il D.lgs. 36/2023. Il Regolamento si applicherebbe solo dopo due anni dalla sua adozione.

In ogni caso, tuttavia, prepararsi al cambiamento pianificando l’adozione di strategie che accrescano la capacità di gestire alcune dinamiche del public procurement intaccate dalla manovra europea, potrebbe rivelarsi certamente utile; in particolare, tutti gli operatori dovranno potenziare e/o perfezionare alcune skill che già influiscono – ma influiranno sempre di più – su attrattività e migliore piazzamento sul mercato: la capacità di negoziare, quella di saper puntare sulla qualità del prodotto offerto, di essere in grado di mappare consapevolmente origine e filiera e di presidiare l’iter di affidamento, dal soccorso istruttorio, alla revisione prezzi e fino alle modifiche contrattuali e infine, non meno importante, la cura del proprio profilo digitale.