Costo del personale: va conteggiato anche quello non impiegato nello specifico appalto

Ancora una volta il Consiglio di Stato è chiamato a pronunciarsi sulla corretta determinazione, nell’ambito di appalti di servizi, del costo del personale indicato in offerta e sul perimetro della verifica di anomalia della offerta con riguardo alle giustificazioni relative a tali costi.

La vicenda riguarda l’affidamento di un appalto triennale (rinnovabile per ulteriori tre anni) di servizi per la ristorazione scolastica (presso i nidi, le scuole dell’infanzia, comunali primarie e secondarie di primo grado) aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa

L’impresa seconda classificata impugnava l’aggiudicazione alla prima ritenendo che il provvedimento di aggiudicazione fosse illegittimo in quanto l’impresa doveva essere esclusa per aver omesso di quotare, nel costo del personale, il costo di tre figure direttive di coordinamento (responsabile commessa, dietista e coordinatore) espressamente richieste nel Capitolato. L’impresa aggiudicataria aveva indicato, infatti, nella propria offerta la disponibilità delle tre risorse ma non ne aveva quotato il relativo costo ritenendo che essendo le tre figure non impiegate esclusivamente nella specifica commessa ma in più appalti, tali costi non andavano indicati tra i costi diretti. In altri termini l’impresa aggiudicataria sosteneva che nel costo del personale devono essere inseriti esclusivamente i costi sostenuti per il personale direttamente impiegato nella commessa e non anche risorse utilizzate trasversalmente su più commesse.  Al contrario, l’impresa ricorrente lamentava che nel costo del personale doveva essere inserito il costo delle tre figure comunque impiegate nella commessa. Il Tar Emilia-Romagna (con la sentenza TAR Bologna, Sezione II, 21 febbraio 2024, n. 128) accoglieva parzialmente il ricorso condividendo la tesi della ricorrente secondo cui il costo delle tre figure professionali, pur utilizzate per altre commesse, doveva comunque essere inserito nel costo della manodopera.  Secondo il TAR l’impresa avrebbe dovuto indicare quante ore, rispetto a quelle globali lavorate da quelle tre figure professionali, sarebbero state dedicate all’appalto in questione e calcolare il relativo costo, seppur non interamente imputabili alla commessa il costo delle tre figure non poteva essere pari a zero. Alla stazione appaltante spettava poi verificare la congruità del numero di ore destinate dalle tre figure direttive alla commessa in relazione agli obblighi assunti dalla aggiudicataria in base al progetto tecnico offerto. Il TAR pur censurando gli esiti del giudizio di congruità, non disponeva tuttavia l’esclusione dall’offerta della aggiudicataria ma la sola rinnovazione del procedimento di verifica della anomalia della offerta. La stazione appaltante procedeva con la nuova verifica di anomalia nella quale l’impresa indicava le ore delle tre risorse e il relativo costo sostenendo che lo stesso doveva intendersi ricompreso nella voce “spese generali”. Entrambe le imprese appellavano la sentenza del TAR chiedendone la riforma. I giudizi venivano riuniti.

La pronuncia del Collegio è significativa sotto diversi profili. Il primo riguarda come debbano essere considerate, in relazione allo specifico appalto, le risorse utilizzate trasversalmente anche in altre commesse. Il Collegio chiarisce che la giurisprudenza che ha ritenuto obbligatoria l’indicazione nella offerta del costo dei dipendenti stabilmente impiegati nella commessa e non anche delle figure professionali impiegate in via indiretta “ovvero che lo fanno occasionalmente o in maniera trasversale per altri contratti” (Consiglio di Stato, Sezione V, 18 agosto 2023, n. 7815) non può essere invocata nel caso concreto in cui le risorse (sebbene per parte del proprio tempo) era impiegate operativamente nella commessa. Secondo il Collegio la stazione appaltante deve quindi operare un’analisi attenta al caso concreto, al fine di verificare l’effettivo impiego delle risorse umane nello specifico appalto, con l’obiettivo di accertare se si tratti non di “figure manageriali apicali e trasversali, esterne e di mero supporto all’esecuzione dell’appalto, ovvero impiegate in via indiretta e solo occasionalmente (v. Cons. Stato, sez. V, n. 6786 del2020; sez. III n. 6539 del 2020), ma, al contrario, figure direttamente operative, stabili, dedicate alla specifica commessa. In questo caso il costo di tali figure deve essere inserito nei costi del personale.  Peraltro, la circostanza che l’aggiudicataria, durante la rinnovata verifica di anomalia, abbia indicato le ore delle tre risorse dedicate alla specifica commessa, conferma – secondo i giudici - che l’apporto di tali figure non poteva essere a “costo zero” e che, quindi, l’indicazione di tali costi era effettivamente stata omessa in sede di offerta. 

Il secondo profilo riguarda i giustificativi che possono essere portati in sede di verifica di anomalia.

Il Collegio confermando che il costo delle tre risorse doveva essere inserito in offerta e che non si poteva considerare assorbito all’interno della voce “Costi di gestione e spese generali”, conclude per l’esclusione della aggiudicataria. Secondo il Collegio “consentire all’aggiudicataria di fornire (ulteriori) giustificativi comporta l’inammissibile conseguenza di permettere la rimodulazione dell’offerta, non tanto con la riallocazione di costi su poste diverse (in astratto consentita entro certi limiti), quanto piuttosto con la quotazione di costi per il
personale che non erano stati indicati in origine.” La conclusione a cui giunge il Collegio è che la possibilità di consentire all’offerente di presentare giustificativi, durante la verifica di anomalia, trova un limite nella possibilità di presentare una nuova offerta, in violazione del principio di immodificabilità della offerta.

In altri termini, la necessità della quotazione del costo per il personale impiegato, prevista a causa di esclusione, persegue l’obiettivo di garantire la presentazione di un’offerta seria e verificabile. Consentire alla impresa, in sede di verifica della anomalia dell’offerta, di giustificare costi non indicati in origine nella propria offerta, sarebbe come permettere all’offerente di presentare una nuova offerta, in violazione del principio della sua immodificabilità.