I documenti finanziari di una persona sono accessibili ai sensi della L.n. 241/1990? La rimessione all’Adunanza Plenaria

Ord. Cons. Stato, IV, 4/2/2020 n. 888

Con l’ordinanza pubblicata in data 4/2/2020, la IV sezione del Consiglio di Stato ha deciso di rimettere all’Adunanza Plenaria le seguenti questioni:

1. se i documenti reddittuali (le dichiarazioni dei redditi e le certificazioni reddituali), patrimoniali (i contratti di locazione immobiliare a terzi) e finanziari (i dati e le informazioni contenuti nell’Anagrafe tributaria ecc.) siano qualificabili quali documenti e atti accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. L.n. 241/1990;
2. in caso positivo, quali siano i rapporti tra la disciplina riguardante l’accesso exn. 241/1990 e le norme processuali previste per l’acquisizione di documenti nel processo (ai sensi degli artt. 210 e 213 del c.p.c. secondo le previsioni generali, ai sensi del combinato disposto degli artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies disp.att. al c.p.c per i procedimenti in materia di famiglia);
3. se il diritto d’accesso ai documenti amministrativi sia comunque esercitabile indipendentemente dalle forme d’acquisizione probatoria previsto dalle norme processuali o anche – eventualmente – concorrendo con le stesse;
4. se, all’opposto, la previsione di determinati metodi d’acquisizione di documenti tenuti dalla P.A. in funzione probatoria escluda l’azionabilità dell’accesso secondo la disciplina generale di cui alla L.n. 241/1990;
5. infine, nell’ipotesi in cui si riconosca l’accessibilità dei documenti detenuti dall’Agenzia delle Entrate, con quali modalità va consentito l’accesso (se nella forma della visione o in quella dell’estrazione di copie).

La rimessione all’Adunanza Plenaria trae origine dall’impugnazione da parte dell’Agenzia delle Entrate di una sentenza del TAR Campania che aveva accolto il ricorso di un genitore di un minore che chiedeva l’accesso ai documenti reddituali e patrimoniali dell’ex coniuge.

L’Agenzia contestava la decisione del giudice di 1° grado, nella parte in cui aveva ritenuto accessibili i dati finanziari dell’Archivio dell’Anagrafe Tributaria, senza l’autorizzazione di cui all’art. 492 bis c.p.c. e senza considerare la specialità degli artt. 492 bis c.p.c. e 155 sexies disp.att. c.p.c., da ritenersi norma speciale rispetto a quella relativa all’accesso ex L.n. 241/1990 (e dunque ostativa all’applicazione di quest’ultima).

La corte adita ha anzitutto evidenziato la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale; da un lato (sentenza n. 2472/2014) si ritiene applicabile il diritto d’accesso indipendentemente dalle forme d’acquisizione previste dalle norme processuali civili, dall’altro (successiva sentenza n. 3461/2017), si è invece preferita l’esclusione dell’accesso a fronte di metodi d’acquisizione in funzione probatoria dei documenti detenuti dalla P.A..

Infine, con le sentenze nn. 5910 e 5347 del 2019 la Sezione è ritornata ad aderire al primo orientamento.

In punto di fatto, il giudice adito osserva che il richiedente l’accesso non è un cd. “quisque de populo” ma risulta titolare di una posizione qualificata, trattandosi dell’ex convivente nonché padre del minore, per cui l’istanza d’accesso è motivata dalla necessità di tutelare gli interessi propri ma, soprattutto, del figlio minorenne.

In punto di diritto, invece, la Sezione espone che la questione del rapporto tra la disciplina dell’accesso ex L.n. 241/1990 e le norme processuali previste per l’acquisizione documentale postula preliminarmente la necessità di stabilire se i documenti ai quali si vuole accedere siano qualificabili come atti e documenti amministrativi accessibili ai sensi della L.n. 241/1990.

A tal riguardo l’Agenzia considera amministrativi ed ostensibili (senza autorizzazione del giudice) quei documenti reddituali e patrimoniali (per i quali, infatti, concede l’ostensione), mentre considera atti amministrativi ostensibili solo “previa autorizzazione del giudice” quei documenti finanziari per i quali, invece, ha diniegato l’accesso.

In entrambi i casi, tuttavia, gli atti di cui risulta chiesto l’accesso hanno comunque “natura amministrativa” (sebbene poi risultino accessibili secondo modalità diverse).

Se dunque si aderisse all’orientamento secondo cui si dovrebbe escludere l’azionabilità dell’accesso ai medesimi ciò equivarrebbe a dire che “il privato non potrebbe mai azionare il diritto di accesso agli atti richiesti, pur se qualificati in senso sostanziale come atti amministrativi, dovendosi sempre rimettere, per la tutela delle proprie situazioni giuridiche, all’esercizio dei poteri istruttori del giudice civile, quando dunque il procedimento civile già pende”.

In ogni caso si è disposta la rimessione all’Adunanza Plenaria poiché l’Agenzia delle Entrate, nella prassi, continua ad emanare dinieghi basati sull’unica sentenza (la n. 3461/2017) che risulta contraria all’applicabilità della L.n. 241/1990, senza tuttavia tener in alcun debito conto delle pronunce ben più recenti.

Attendiamo dunque che la pronuncia dell’Adunanza Plenaria in merito all’applicabilità (o meno) della normativa sull’accesso agli atti e documenti finanziari tenuta dall’Agenzia delle Entrate.