Suddivisione in lotti funzionali: la possibile deroga in vista del raggiungimento degli obiettivi del PNRR

Tar Lazio, Roma, Sez. III, 26/01/2022 n. 886

La direttiva comunitaria 2014/24 UE individua all’art. 58 due particolari istituti che vanno nella direzione di garantire la più ampia partecipazione delle medie e piccole imprese alle gare pubbliche.

Si tratta nello specifico delle disposizioni che attengono alla suddivisione – in linea di principio - della gara in lotti, nonché il divieto per le amministrazioni di inserire nella documentazione di gara “requisiti eccessivamente severi relativi alla capacità economica e finanziaria”, ovvero che si palesino “non attinenti o sproporzionati all'oggetto dell'appalto”. 

Quanto alla divisione in lotti funzionali, gli obiettivi della direttiva sono stati recepiti dal legislatore italiano con l’adozione dell’art. 51 del Codice dei contratti, in cui il principio generale della suddivisione non è posto in termini assoluti e inderogabili, ma può essere superato dall'Amministrazione sulla base dell'esternazione di specifiche ragioni, sindacabili dal giudice amministrativo soltanto nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità.

Tuttavia, sinora il principio di massima concorrenzialità ha trovato spesso un bilanciamento con la garanzia che l'ammissione alle procedure di gara sia consentita alle sole imprese, la cui idoneità tecnica sia comprovata da una valida esperienza nell'esecuzione di appalti analoghi.

Nel caso in esame, le giustificazioni rispetto all’indizione di una gara unica riguardano invece e, per la prima volta, l’attuazione degli obiettivi contenuti nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Infatti, la ricorrente impugnava il bando di gara indetta da Rete Ferroviaria Italiana relativa alla progettazione ed esecuzione dei lavori di segnaletica ferroviaria, riferito a differenti tratte coinvolgenti il territorio di ben 5 regioni italiane, contestando che la S.A. non avesse proceduto alla suddivisione in lotti funzionali, che si sarebbero rivelati più ragionevoli e proporzionati rispetto al valore della commessa e alle difficoltà organizzative dell’intervento.

L’importo a base d’asta veniva indicato in 500 milioni di euro, con la decisione di procedere all’aggiudicazione di una gara unica che veniva giustificata dall’amministrazione con l’esigenza di attuare in tempi rapidi proprio gli obiettivi del PNRR e quindi l’ottenimento dei collegati finanziamenti.

Seguendo le motivazioni dell’amministrazione, selezionando difatti un unico fornitore del “sottosistema di terra”, si avrebbe avuto un risparmio sia di risorse finanziarie, nonché delle tempistiche di autorizzazione, considerato che le imprese ferroviarie sarebbero state tenute a fare i test solo una volta, velocizzando la messa in servizio commerciale sia delle linee oggetto di investimento tecnologico che del mezzo.

In definitiva, RFI rappresentava come la scelta effettuata fosse sostanzialmente "vincolata", perché l'unica idonea a consentire di procedere alla messa in esercizio delle opere entro il termine del dicembre 2024 imposto dalla Comunità Europea.

Sul punto, i giudici capitolini hanno ritenuto che la motivazione rilasciata dall’amministrazione dovesse considerarsi “ragionevole, proporzionata ed immune da vizi logici”.

Ciò anche alla luce del fatto che la scelta di contenere le tempistiche per il rilascio delle autorizzazioni conseguenti alla verifica della corretta integrazione dei sistemi a terra e a bordo mezzo fosse anzi doverosa, “tenendo conto della ristrettezza dei tempi, dell'elevata strategicità dell'intervento, del rilievo anche economico della commessa e delle conseguenze connesse all'eventuale mancato rispetto degli impegni assunti a livello eurounitario”.

In conclusione, posto il divieto di svolgere valutazioni generiche e che prescindano dal caso concreto, deve rilevarsi come l’attuazione in tempi rapidi degli obiettivi del PNRR, costituisca di fatto un valido giustificativo per derogare al principio del favor partecipationis.